เปิดโมเดลแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ของต่างประเทศเมื่อเทียบกับไทย

เรื่องที่หลายฝ่ายกังกลตอนนี้หนีไม่พ้นปัญหาฝุ่นควันที่เข้าขั้นวิกฤต เมื่อคนไทยต้องเผชิญหน้ากับวิกฤต PM2.5 ที่ดูเหมือนว่าจะสาหัสขึ้นเรื่อย ๆ มาตรการป้องกันฝุ่นที่ออกมาก็ยังรอการปฏิบัติอย่างจริงจังและทันท่วงที ขณะเดียวที่ภาครัฐขอความร่วมมือประชาชนให้ดูแลสุขภาพของตนเองมากขึ้น เพราะปัญหาฝุ่นควัน และ PM2.5 ไม่ได้เกิดขึ้นแค่ที่ประเทศไทยเท่านั้น มันยังเป็นปัญหาในหลาย ๆ ประเทศทั่วโลก โดยบางประเทศสามารถจัดการหรือแก้ปัญหาให้ทุเลาเบาบางลงได้ ในขณะที่อีกหลายประเทศต่างก็ไม่ประสบความสำเร็จ

โมเดลแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 ของต่างประเทศ
 

สหภาพยุโรป
ในส่วนของภาคการควบคุมยานยนต์และขนส่ง มีทั้งการบังคับใช้มาตรฐานคุณภาพน้ำมันเชื้อเพลิง การเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม และการจำกัดพื้นที่ ตั้งแต่ปี 2014 โดยสหภาพยุโรปประกาศใช้มาตรฐานการระบายไอเสียของรถยนต์ (Euro Standard) ได้แก่ ไฮโดรคาร์บอน ไนโตรเจนออกไซด์ ฝุ่นละออง (Particulate Matter: PM) และจำนวนอนุภาคของฝุ่นละออง (Particulate Number: PN) ควบคุมสารองค์ประกอบหลักของน้ำมัน 6 ชนิด ได้แก่ กำมะถัน อะโรมาติก โอเลฟิน เบนซีน (Benzene) โพลีไซคลิกอะโรมาติกไฮโดรคาร์บอนและกำมะถัน

ขณะที่แอฟริกาใต้ ใช้มาตรการเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม หากรถยนต์ปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ตั้งแต่ 120 กรัมต่อกิโลเมตรขึ้นไป สำหรับรถยนต์นั่งส่วนบุคคล โดยอัตราของภาษีสิ่งแวดล้อมจะขึ้นอยู่กับ 2 ปัจจัยคือ จำนวนผู้โดยสารที่รถยนต์สามารถรองรับได้ และส่วนต่างของปริมาณคาร์บอนไดออกไซด์ที่รถยนต์ปล่อยเมื่อเทียบกับเกณฑ์ที่กำหนด

นอกจากนี้ มาตรการกำหนดเขตควบคุมการปล่อยมลพิษในตัวเมืองหรือเขตมลภาวะต่ำ (Low Emisssion Zone: LEZ) ยังเป็นมาตรการที่ใช้ในหลายเมืองของยุโรป เขตพื้นที่ในเมืองที่จำกัดการเข้ามาของยานพาหนะที่ปล่อยมลพิษสูง หากผู้ใช้รถต้องการนำรถผ่านเข้าไปในเขต LEZ จะต้องเสียค่าธรรมเนียมที่แปรผันตามมลพิษที่ปล่อยออกมา ระหว่างปี 2019-2022 มีพื้นที่ซึ่งกำหนดเขตเพิ่มขึ้น 40 % จาก 228 พื้นที่เป็น 320 พื้นที่

ล่าสุด ในปี 2023 นายกเทศมนตรีกรุงลอนดอน เตรียมจะออกมาตรการขยายให้เขต ULEZ ครอบคลุมพื้นที่กรุงลอนดอนทั้งหมดแต่ยังมีเสียงคัดค้านจากชาวลอนดอน บางประเทศเช่น ฝรั่งเศส และสเปน มีกฎหมายที่บังคับให้เมืองที่มีประชากรมากกว่า 150,000 คน (ประมาณ 42 เมือง) ต้องมีมาตรการกำหนดเขตควบคุมฯ

จีน 
หนึ่งในประเทศยักษ์ใหญ่ที่เผชิญหน้ากับปัญหาฝุ่น PM2.5 มานาน ด้วยข้อจำกัดเรื่องภูมิประเทศที่กว้างใหญ่ ทำให้บ้างก็สามารถแก้ไขได้ บ้างก็ไม่สามารถทำได้ แต่จีนก็มีมาตรการในการกำกับดูแลประชาชนเพื่อลดมลพิษทางอากาศที่เข้มงวดในเรื่องของการปล่อยมลพิษจากอุตสาหกรรมต่าง ๆ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมการผลิต เช่น โรงไฟฟ้าถ่านหิน เหล็กกล้า การผลิตกระจกและซีเมนต์ รวมถึงสั่งยุบโรงงานการผลิตขนาดเล็กที่ไม่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ซึ่งตั้งแต่ปี 2559-2560 จีนสั่งยุบไปแล้ว 62,000 แห่ง

มาตรการรายวันเพื่อคุ้มกันประชาชนที่เข้มข้นเมื่อวันไหนค่าฝุ่นมีปริมาณมากจนเสี่ยงต่อสุขภาพ บางมณฑลจะสั่งประกาศหยุดทำงาน หรือปิดโรงเรียนชั่วคราวและสั่งให้งดการเผาทุกกรณี แม้กระทั่งการทำปิ้งย่างที่ก่อให้เกิดควันไฟก็ถูกห้าม และพนักงานท้องถิ่นต้องออกบินโดรนพ่นละอองน้ำเพื่อลดปริมาณฝุ่นให้ได้มากที่สุด นอกจากนี้ รัฐยังส่งเสริมให้ทุกครัวเรือนเปลี่ยนจากการเผาทำครัวที่ใช้ถ่านหินมาใช้ไฟฟ้าจากจากก๊าซธรรมชาติ ซึ่งตอนนี้มีราว 6 ล้านหลังคาเรือนที่เปลี่ยนได้แล้ว และสนับสนุนให้ภาคอุตสาหกรรมใช้พลังงานสะอาดให้มากกว่าพลังงานจากเชื้อเพลิงที่ปล่อยมลพิษ ทั้งนี้ จีนยังเข้มงวดที่จะไม่อนุญาตให้ยานยนต์เก่าเกินไปวิ่งบนท้องถนนเพราะเป็นตัวการก่อมลภาวะ

เกาหลีใต้
ประเทศนี้เคยเกิดปัญหาฝุ่น PM2.5 หนักจนส่งผลกระทบต่อประชาชนอย่างร้ายแรง วิธีการแก้ปัญหาของเกาหลีคือ เริ่มจากการจราจร เนื่องจากรถยนต์ในเกาหลีเป็นส่วนหนึ่งของการปล่อยมลพิษ จึงได้ออกมาตรการให้รถที่มีทะเบียนเลขคู่สลับวิ่งกับทะเบียนคี่ คนละวัน มีการห้ามรถยนต์ที่ผลิตก่อนปี 2549 และใช้เครื่องยนต์ดีเซลรุ่นเก่าวิ่งเข้าเมืองเด็ดขาด รถของเจ้าหน้าที่รัฐหากไม่จำเป็นก็ไม่ต้องวิ่งใช้งานให้สิ้นเปลือง ในด้านของประชาชนก็รณรงค์ให้ใส่หน้ากากป้องกัน งดทำกิจกรรมในที่แจ้ง และรัฐจะมีการแจ้งเตือนสถาณการณ์ฝุ่นผ่านโทรศัพท์มือถือล่วงหน้า 7 วัน

ญี่ปุ่น
ภาคอุตสาหกรรมของญี่ปุ่นมีการพัฒนาระบบการติดตามและเฝ้าระวัง ปรับปรุงโมเดลพยากรณ์อากาศ ปรับปรุงฐานข้อมูลและรายชื่อแหล่งกำเนิดมลพิษ มาตรการระดับพื้นที่เพิ่มการติดตาม กำกับ และควบคุม การปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดในภาคอุตสาหกรรม โดยเฉพาะการปล่อยเขม่าไนโตรเจนออกไซด์ สารอินทรีย์ระเหยง่าย กฎหมายว่าด้วยระบบการรายงานการปล่อยและการเคลื่อนย้ายมลพิษ และการส่งเสริมการจัดการสารเคมี (Pollutant Release and Transfer Register หรือ PRTR) ในปี 1998

ประเด็นสำคัญของกฎหมายอยู่ที่เมื่อภาคเอกชนปลดปล่อยหรือมีการเคลื่อนย้ายสารอันตรายที่อยู่ในบัญชีรายชื่อที่กฎหมายควบคุมจะต้องรายงานปริมาณและชื่อสารเคมีนั้น ๆ ให้หน่วยงานของกระทรวงเศรษฐกิจฯ ร่วมกับกระทรวงสิ่งแวดล้อม รับทราบและรวบรวมเป็นฐานข้อมูลของประเทศ ข้อมูลจากรายงานเหล่านี้ต้องเผยแพร่สู่สาธารณะบนเว็บไซต์ของทั้งสองกระทรวง และประชาชนสามารถขอให้ผู้ประกอบธุรกิจเปิดเผยข้อมูลที่ต้องการได้ ญี่ปุ่นยังมีกฎหมายว่าด้วยการชดเชยความเสียหายทางสุขภาพจากมลพิษด้วย

 สิงคโปร์ 
ใช้การเก็บค่าธรรมเนียมการจราจรคับคั่ง (Congestion Charge: CC) โดยเก็บค่าธรรมเนียมภายใต้ระบบ Electronic Road Pricing (ERP) ซึ่งเป็นซุ้ม (Gantry System) กระจายอยู่ตามถนนรอบเมือง เมื่อผู้ใช้รถขับผ่าน ระบบ ERP จะเรียกเก็บค่าธรรมเนียมโดยอัตโนมัติด้วยการรับส่งข้อมูลผ่านเซนเซอร์ตัวรับสัญญาณที่รัฐบาลบังคับให้ผู้ใช้รถติดตั้ง

ขณะที่ในประเทศไทยนั้นก็มีแผนในการนําน้ำมันเชื้อเพลิงมีกํามะถันไม่เกิน 10 มิลลิลิตรต่อลูกบาศก์เมตร (ppm) (มีกำมะถันน้อยกว่า 5 เท่า) มาใช้ หรือการปรับปรุงน้ำมันให้มีมาตรฐานเทียบเท่ามาตรฐานยูโร 5 ซึ่งมาตรการดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2024 โดยปัจจุบัน ในช่วงที่ยังไม่มีการใช้บังคับ ภาครัฐใช้วิธีขอความร่วมมือกับผู้จำหน่ายน้ำมันให้นำน้ำมันกำมะถันต่ำเทียบเท่ามาตรฐานยูโร 5 มาจำหน่ายก่อน เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้า

และอีกส่วนหนึ่งก็คือการออกประกาศกำหนดมาตรฐานค่าควันดำของรถยนต์ที่ใช้เครื่องยนต์แบบจุดระเบิดด้วยการอัด ซึ่งมีผลบังคับใช้วันที่ 13 เมษายน 2022 ที่ผ่านมา และมาตรการการตรวจควันดำ ส่วนประเด็นเขตพื้นที่ในเมืองที่จำกัดการเข้ามาของยานพาหนะที่ปล่อยมลพิษสูง กรุงเทพมหานครเคยมีทีท่าว่าจะใช้มาตรการนี้กับรถบรรทุกในปี 2020 ในช่วงเวลาที่ค่าฝุ่น PM2.5 เข้าขั้นวิกฤตแต่สุดท้ายก็มีการเลื่อนการใช้มาตรการออกไป

เดนมาร์ก
หนึ่งในประเทศที่แทบจะไม่พบปัญหาฝุ่น เนื่องจากพื้นที่ทางภูมิศาสตร์และสภาพอากาศที่ลมโกรกพร้อมความหนาวเย็นตลอดเวลา แต่มีการสนับสนุนให้มีรถยนต์วิ่งบนท้องถนนให้น้อยที่สุด ประชาชนเปลี่ยนมาเดินหรือขี่จักรยาน เพราะมีระบบขนส่งสาธารณะรองรับที่สะดวก และรถยนต์ที่มีอายุมากกว่า 10 ปีไม่อนุญาตให้วิ่งบนถนน

ประเทศไทย
แนวทางการป้องกันฝุ่นเบื้องต้นของรัฐ คือขอความร่วมมือประชาชนดูแลสุขภาพของตนเอง ใส่หน้ากากป้องกันฝุ่นเมื่อออกไปข้างนอกหรือกลางแจ้ง หมั่นตรวจเช็กค่าฝุ่น และเมื่อฝุ่นมีปริมาณมากจะส่งรถดับเพลิงออกมาฉีดพ่นละอองน้ำขึ้นสู่อากาศ  ในขณะที่การแก้ปัญหาที่ต้นทาง เมื่อถึงฤดูกาลที่เกษตรกรเผาซังข้าวเพื่อเตรียมดินสำหรับการปลูกผืชผลทางการเกษตร ฐจะสั่งห้ามเผา หากเผาก็จะจับและตักเตือน หรือจับและปรับตามแต่ละการจัดการของแต่ละพื้นที่

สำหรับรถที่ปล่อยควันดำจะไม่อนุญาตให้วิ่ง จะมีการตรวจรถควันดำเข้าเมือง ทั้งรถบรรทุกและรถขนส่งมวลชน หรือรถบริการสาธารณะที่วิ่งในเมืองก็จะสุ่มตรวจปริมาณควันดำที่ปล่อยออกมา และมีการเข้าไปกำกับดูแลการจัดการของโรงงานที่มีการปล่อยมลพิษและเขตก่อสร้าง ให้ติดตั้งเครื่องตรวจอากาศอัตโนมัติ หากพบมีการสร้างมลพิษเกินค่าที่กำหนดจะสั่งให้หยุดดำเนินการทันที เป็นต้น

ทำไมการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5  จึงยังไม่ประสบความสำเร็จ : สาเหตุด้านระบบการผลิตและพฤติกรรม

การแก้ปัญหา PM2.5 ให้ได้ผลจำเป็นต้องทำความเข้าใจเรื่องสาเหตุต่างๆที่สลับซับซ้อน ตั้งแต่สาเหตุด้านระบบการผลิตทั้งในภาคเกษตร โรงไฟฟ้า การขนส่ง และโรงงานอุตสาหกรรม พฤติกรรมของคนในเมืองและเกษตรกร ข้อจำกัดและจุดอ่อนของนโยบายและแนวทางการแก้ปัญหาของรัฐ และข้อจำกัดด้านการเมือง เป็นต้น

ในเขตชนบท การเผาส่วนใหญ่เกิดในป่าผลัดใบ (มากกว่า 65 %) รองลงมาคือป่าไม่ผลัดใบและพื้นที่การเกษตร จุดที่เผาส่วนใหญ่ห่างจากหมู่บ้านและชุมชน มักเกิดในบริเวณใกล้ป่าสงวนมากกว่าป่าอนุรักษ์ แม้แต่ละพื้นที่จะมีสาเหตุและช่วงเวลาของการเผาแตกต่างกันไป แต่ก็มีสาเหตุร่วมกันคือ การเผาวัสดุการเกษตร เผาเพื่อเตรียมทำไร่ หาของป่า จับจองพื้นที่ หรือเพื่อจัดการพื้นที่ป่ารกร้าง ทั้งนี้สาเหตุเชิงซ้อนมีหลายมิติ อาทิ ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ อาชีพ (หาของป่ามีรายได้ดีกว่าทำเกษตร) ความยากจน ขาดแรงงาน วัฒนธรรม หรือรสนิยมชอบกินของป่า ขาดเทคโนโลยีที่เป็นไปได้สำหรับการปรับเปลี่ยนชนิดพืชจากข้าวโพด รวมทั้งเทคโนโลยีการจัดการวัสดุการเกษตรที่มีต้นทุนต่ำกว่าการเผา (ศุทธินี ดนตรี, 2556) รวมทั้งปัญหาด้านการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรอีกด้วย

เหตุผลสำคัญที่เกษตรกรยังคงต้องเผาวัสดุการเกษตรในแปลงนาข้าวและข้าวโพด หรือ เผาไร่อ้อยก่อนตัด (ทั้ง ๆ ที่มีแรงจูงใจรับซื้ออ้อยที่ไม่เผาในราคาสูง) คือการขาดแคลนแรงงานและการใช้เครื่องจักรเก็บเกี่ยวที่ต้องลงทุนสูงในการปรับพื้นที่ไร่ให้เสมอ แปลงไร่มีขนาดเล็กจนไม่คุ้มที่จะใช้เครื่องจักร หรือขาดวิธีการจัดการวัสดุการเกษตรในแปลงข้าวโพด และนาข้าวที่มีต้นทุนจัดการต่ำกว่าการเผา หรือการทำนาติดต่อกัน 3 รอบต่อปีทำให้ไม่มีเวลานานพอที่ตอซังและฟางที่ไถกลบจะย่อยสลายได้ทัน ส่วนการทำไร่ข้าวโพดบนเขาก็ไม่สามารถใช้เครื่องจักรได้ ยิ่งกว่านั้นยังไม่มีพืชทดแทนข้าวโพดที่ปลูกง่าย พ่อค้ายินดีให้สินเชื่อเพื่อเพาะปลูก ขายสะดวก และได้กำไรไม่น้อยกว่าข้าวโพด ไม่มีพืช/อาชีพที่ให้รายได้สูงกว่าการเผาป่าเพื่อเก็บเห็ดเผาะและของป่า รวมทั้งการที่มีนายทุนจ้างชาวบ้านเผาป่าเพื่อยึดครองที่ดิน

การแก้ปัญหา PM2.5 ในเมืองเป็นเรื่องยากทั้งด้านโครงสร้างการผลิต และเหตุผลด้านการเมือง  ในด้านโครงสร้างการผลิต ต้องมีการเปลี่ยนรถยนต์ เครื่องจักรในโรงงาน และโรงไฟฟ้า จากการใช้พลังงานฟอสซิลเป็นไฟฟ้าหรือพลังงานหมุนเวียน

โดยเฉพาะต้นทุนจากการเปลี่ยน รถยนต์ปิกอัพ และรถบรรทุกที่ใช้ดีเซลจำนวนมาก ไปเป็นรถไฟฟ้า หรือการใช้ไฮโดรเจนในอนาคต (เฉพาะในกทม. มีรถปิกอัพ 3.2 ล้านคัน คิดเป็น 27.5% ของปริมาณรถทั้งหมด 11.65 ล้านคัน กรมขนส่ง, 31 ม.ค. 2566)  รวมทั้งต้นทุนการวางโครงสร้างพื้นฐานด้านสถานีชาร์จไฟทั่วประเทศ และความไม่สะดวกที่ต้องใช้เวลาชาร์จไฟฟ้านาน

นอกจากภาคธุรกิจและประชาชนจะต้องใช้เงินมหาศาลในการลงทุนเปลี่ยนเครื่องจักรเครื่องยนต์แล้ว ยังต้องใช้ความกล้าหาญทางการเมือง แค่การประกาศใช้มาตรฐานควบคุมมลพิษของรถยนต์รุ่นใหม่เป็นยูโร 5 ตามวาระแห่งชาติเรื่องการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองที่จะต้องเริ่มในปี 2564 ก็ถูกครม.ประกาศเลื่อนไปเป็นปี 2567 เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2566 ที่ผ่านมา (ทั้ง ๆ ที่เรากำลังเผชิญปัญหา PM2.5 อย่างหนัก) นโยบายที่ยากกว่าเรื่องยูโร 5 ได้แก่ การยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซลในระยะสั้น และขึ้นภาษีน้ำมันดีเซล (แล้วประกาศยกเลิกการใช้รถที่ใช้ดีเซลในระยะยาว

นอกจากนี้ ยังมีช่องว่างความรู้หลายประการที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการแก้ปัญหาให้ได้ผลจริง เช่น

• ในปัจจุบัน ยังไม่มีงานวิจัยที่จัดลำดับความสำคัญของสาเหตุการเผาและปัญหาหมอกควันเป็นรายพื้นที่ เช่น รายอำเภอ/รายตำบล เพื่อจัดลำดับความสำคัญของนโยบายและมาตรการแก้ไข
• ข้อเสนอเรื่องการปลูกพืชทดแทนข้าวโพดบนพื้นที่สูง และการลดการเผาวัสดุการเกษตรบนที่สูง และการเผาเพื่อหาของป่าที่ให้รายได้สูงกว่าการทำเกษตรทั้งปี ยังขาดการศึกษาพฤติกรรมเกษตรกรว่าทำไมเกษตรกรไม่ปรับเปลี่ยน  การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของพืชทางเลือกสำหรับเกษตรกร และนโยบายพัฒนาอาชีพนอกภาคเกษตรให้คนบนที่สูงควรอย่างไร
• ขาดการบูรณาการความรู้ของนักวิจัยภายในชุมชนกับนักวิจัยจากภายนอก (ที่ทำวิจัยในภาพใหญ่ระดับอำเภอ/จังหวัด) และเจ้าหน้าที่รัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เมื่อขาดการบูรณาการความรู้ดังกล่าว ก็ไม่สามารถให้ข้อเสนอนโยบายที่สามารถแก้ปัญหาให้ตรงจุด เพราะเราต่างคนต่างคิดต่างทำแบบแบ่งแยก 
• ยังขาดความรู้เรื่องขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่น PM2.5 ที่เรียกว่า airshed หรือแอ่งฝุ่นมลพิษ และจำนวนแอ่งดังกล่าว

 

 

 

อ้างอิง

: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

:  สำนักงานกองทุนสนับสนุนการส่งเสริมสุขภาพ

:  กระทรวงความมั่นคงด้านสิ่งแวดล้อมของสิงคโปร์