พึงพินิจ "8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 1

 

"นิชานท์ สิงหพุทธางกูร" และ "ธนันท์ ชาลดารีพันธ์"  สองนักวิชาการ ได้ร่วมนำเสนองานวิจัย  "นายกฯ 8 ปี " ตามแนวการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เนชั่นทีวีออนไลน์ เห็นว่ามีเนื้อหาที่ชวนให้พิจารณาอย่างยิ่ง จึงขอนำเสนอเป็นตอนแรก 

 

ตอนที่ ๑

การพิจารณาว่า "พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา" ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบ ๘ ปีในวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๖๕ หรือไม่นั้น มีแนวการพิจารณาอยู่หลายแนวทาง ในที่นี้จะลองนำแนวการพิจารณาวินิจฉัย ของศาลรัฐธรรมนูญสัก ๒-๓ คดีมาเป็นแนวพิจารณาดู

 

 

คำร้องที่ศาลรัฐธรรมนูญน่าจะไม่ปฏิเสธการรับเป็นคดีวินิจฉัยคือ ความเป็นรัฐมนตรีของ"พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา" ในฐานะนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา ๑๗๐ วรรคสอง ประกอบมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ หรือไม่ หรือนอกจากเหตุที่ทำให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามมาตรา ๑๗๐ วรรคหนึ่งแล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ ด้วย  ซึ่งก็คือนายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง เพราะประเด็นนี้อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๗ (๙) ให้ศาลมีหน้าที่และอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการสิ้นสุดลงของความเป็นรัฐมนตรี

 

ประเด็นดังกล่าวเกิดจาก"พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา"ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ๒ ครั้ง  ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๗ ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗  ครั้งที่สองเมื่อวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๖๒ ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐  แต่ในระหว่างการดำรงตำแหน่งครั้งแรก ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ เมื่อวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๖๐  แล้วบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ซึ่ง"พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา"เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

 

ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในครั้งที่สองนั้นต้องนับรวมอยู่ใน ๘ ปีตามมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ แน่นอน ไม่มีข้อกังขาใด เพราะเป็นนายกรัฐมนตรีที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ แต่การดำรงตำแหน่งครั้งแรกต่างหากที่เป็นปัญหาชวนสงสัยได้ จะต้องนับด้วยหรือไม่ และถ้านับจะนับเมื่อได้รับโปรดเกล้าฯแต่งตั้งหรือเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
    

ประเด็นสำคัญจึงมีอยู่ว่า จะนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรกของ"พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา" ไปตามมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ ด้วยหรือไม่  เพียงใด

 

คำวินิจฉัยที่ ๕/๒๕๖๑ เรื่อง คณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๐ วรรคสาม ว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายดอน ปรมัตถ์วินัย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๐ วรรคหนึ่ง (๕) ประกอบมาตรา ๑๘๗ หรือไม่   

 

คดีนี้เกิดจากคณะกรรมการการเลือกตั้งมีความเห็นว่า "นายดอน  ปรมัตถ์วินัย" ซึ่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ โดยบทเฉพาะกาลมาตรา ๒๖๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง เป็นเหตุให้ต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวในทันที  ต่อมาพบว่า "นายดอน  ปรมัตถ์วินัย" กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๗ ประกอบพระราชบัญญัติการจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๕ จึงเป็นเหตุให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๐ วรรคหนึ่ง (๕)

 

หลังจากศาลรัฐธรรมนูญรับวินิจฉัยแล้ว ได้ตั้งประเด็นพิจารณาวินิจฉัยเบื้องต้นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ ประกอบมาตรา ๑๘๗ นำมาใช้บังคับแก่ผู้ถูกร้องได้หรือไม่ เพียงใด

 

ศาลได้พิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๒๖๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง ตอนหนึ่งกล่าวว่า
    
...โดยที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ เป็นบทเฉพาะกาลที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ เพื่อความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามบทหลัก ยกเว้นลักษณะต้องห้ามบางประการอันเป็นกรณีที่ใช้บังคับแก่คณะรัฐมนตรีซึ่งมีที่มาตามรัฐธรรมนูญนี้เป็นการเฉพาะ รวมถึงมิให้นำการพ้นจากตำแหน่งของรัฐมนตรีด้วยเหตุบางประการที่กำหนดไว้สำหรับรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนี้มาใช้บังคับ ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ วรรคสอง บัญญัติยกเว้นกรณีความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๐ วรรคหนึ่ง (๕) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการไม่ดำรงตำแหน่งหรือหน้าที่ใดในหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจหรือตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นตามมาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง (๑) เท่านั้น โดยไม่ได้ยกเว้นกรณีตามมาตรา ๑๘๗ ที่บัญญัติให้รัฐมนตรีต้องไม่เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทหรือไม่คงไว้ซึ่งความเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทต่อไปตามจำนวนที่กฎหมายบัญญัติแต่อย่างใด...

 

จากนั้นก็เป็นคำวินิจฉัย

เมื่อผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๘ ผู้ถูกร้องจึงเป็นรัฐมนตรีซึ่งอยู่ในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ซึ่งต้องไม่เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทหรือไม่คงไว้ซึ่งความเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทต่อไปตามจำนวนที่กฎหมายบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๑๘๗...

 

แนวการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้ ได้เริ่มจากพิจารณาบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง  วรรคหนึ่ง บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาเป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ  วรรคสอง เมื่อคณะรัฐมนตรีชุดดังกล่าวมาตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗ ซึ่งมีคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามต่างจากรัฐธรรมนูญ จึงได้ยกเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามบางประการไว้  ส่วนการพ้นจากตำแหน่งเฉพาะตัว ก็ได้ยกเว้นบางประการไว้ ให้สอดคล้องไปกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม
 

   

เมื่อพิจารณาเช่นนี้แล้ว พบว่า มาตรา ๒๖๔ วรรคสอง มิได้ยกเว้นกรณีมาตรา ๑๘๗ ทำให้บทบัญญัติมาตราดังกล่าวมีผลใช้บังคับแก่"นายดอน  ปรมัตถ์วินัย" ซึ่งเป็นประเด็นคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้ง 

 

ในทำนองเดียวกัน การพิจารณากรณีการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งแรกของ"พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา" ก็เริ่มพิจารณาจากมาตรา ๒๖๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง ก่อนด้วยเช่นกัน  โดยหลักแล้ว บทเฉพาะกาล มีสาระส่วนหนึ่งเป็นการให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า มาดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรก เพื่อความต่อเนื่องของการบริหารราชการแผ่นดิน หรือเตรียมการสำหรับใช้บังคับบทบัญญัติหลัก และเป็นอย่างที่ศาลได้อธิบายไว้ว่า จำเป็นต้องยกเว้นการใช้บังคับบทบัญญัติหลักบางประการ เพื่อให้ผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านั้น ไม่ขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญ

 

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๒๖๔ วรรคสอง ในส่วนที่เกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งเฉพาะตัว หรือมาตรา ๑๗๐  จะพบว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ วรรคสอง ได้บัญญัติยกเว้นเฉพาะวรรคหนึ่ง (๓) (๔) และ (๕)  สำหรับ (๔) ยกเว้นเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา ๙๘ (๑๒) (๑๓) (๑๔) และ (๑๕)  กับ (๕) ยกเว้นเฉพาะการดำเนินการตามมาตรา ๑๘๔ (๑)  จึงกล่าวตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญได้ว่า

 

...รวมถึงมิให้นำการพ้นจากตำแหน่งของรัฐมนตรีด้วยเหตุบางประการที่กำหนดไว้สำหรับรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนี้มาใช้บังคับ ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ วรรคสอง บัญญัติยกเว้นกรณีความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๐ วรรคหนึ่ง (๓) (๔) บางกรณี (๕) บางกรณี เท่านั้น โดยไม่ได้ยกเว้นกรณีตามวรรคสอง ที่บัญญัติว่า นอกจากเหตุที่ทำให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามวรรคหนึ่งแล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ ด้วย และมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ บัญญัติว่า นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง
    

ดังนั้นพิจารณาได้ว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จะสิ้นสุดลงหรือพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๗๐ วรรคสอง ประกอบมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ 

 

ในกรณีการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ"พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา" ก็จะต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตามมาตรา ๒๖๔ รวมไปในเวลา ๘ ปีตามมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ ด้วย  แต่ปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อ คือเนื่องจากการดำรงตำแหน่งนั้นเป็นการดำรงตำแหน่งโดยบทบัญญัติเฉพาะกาล ถึงได้ใช้บังคับมาตรา ๑๗๐ วรรคสอง ประกอบมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่  ทีนี้จะนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรกนี้ เมื่อได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง หรือเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

 

คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕/๒๕๖๑ ซึ่งเรานำมาพิจารณากันนี้ ยังมีประเด็นมาตรา ๑๘๗ ซี่งบัญญัติให้รัฐมนตรีแจ้งความประสงค์จะรับประโยชน์จากการเป็นหุ้นส่วนหรือหุ้นแก่ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง  ศาลได้วินิจฉัยไว้ว่า ให้ถือเอาวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เป็นวันเข้ารับตำแหน่งของรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีตามมาตรา ๒๖๔  และคำวินิจฉัยนี้ เป็นไปตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒๐/๒๕๔๔  แนวการวินิจฉัยนี้มีขึ้นครั้งแรกใน คำวินิจฉัยที่ ๑๐/๒๕๔๓  

 

แนวคำวินิจฉัยนี้ หมายความว่าอย่างไรแน่ และจะใช้สำหรับกรณีนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๒๖๔ ได้หรือไม่ เราจะไปพิจารณาคำวินิจฉัยนั้นดูในตอนที่ ๒