ทางสองแพร่ง แก้น้ำมันแพง 'ปฏิรูปกองทุนน้ำมัน – เดินหน้าสู่ SPR'

น้ำมันแพงแก้ให้ถูกจุด ถึงเวลาปฏิรูปกองทุนน้ำมัน หรือเดินหน้าสู่ระบบสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ (SPR)

“ยกเลิกกองทุนน้ำมัน” เป็นข้อเรียกร้องที่มีมานาน แม้ว่ากองทุนน้ำมันจะมีขึ้นเพื่อตรึงราคาน้ำมันเชื้อเพลิงให้ไม่ส่งผลกระทบต่อชีวิตประจำวันของประชาชน ในวันที่ราคาน้ำมันตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้นจากเหตุการณ์และความไม่แน่นอนต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นอย่างไม่คาดฝัน เช่น ความไม่สงบจากสงคราม หรือภัยพิบัติที่ส่งผลกระทบต่อราคาน้ำมัน

แต่กระนั้นหลายครั้งกองทุนน้ำมันฯ เผชิญกับความเสี่ยงต่อการบริหารจัดการแบบประชานิยม และความไม่ยั่งยืนทางการคลัง ด้วยเพราะปัญหาเชิงโครงสร้างหลายด้าน จาการขาดนิยามคำว่า “วิกฤต” ที่ชัดเจนตามกฎหมาย ส่งผลให้การบริหารกองทุนขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของรัฐบาลในขณะนั้น ๆ

นอกจากนี้ยังมีการจัดเก็บภาษีและเงินเข้ากองทุนซึ่งคิดเป็น 30% ของราคาขายปลีก ยังที่มีลักษณะไม่ยืดหยุ่น  กล่าวคือ ในยามที่ราคาน้ำมันโลกสูงขึ้น รัฐยังคงเก็บภาษีตามสัดส่วนเดิม แทนที่จะลดภาระดังกล่าวเพื่อช่วยบรรเทาผลกระทบต่อผู้บริโภค ผลที่ตามมาคือรัฐต้อง นำเงินจากกองทุนมาอุดหนุนราคาอีกต่อหนึ่ง และเกิดความซ้ำซ้อน ยกตัวอย่างเช่น ผู้บริโภคต้องจ่ายทั้งภาษีท้องถิ่น และภาษีสรรพสามิตร และต้องจ่ายภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 2 ต่อ

รวมทั้งการอ้างอิงราคาน้ำมันสำเร็จรูปจากตลาดสิงคโปร์ ส่งผลให้ราคาไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง เนื่องจากโรงกลั่นในประเทศไทยผลิตน้ำมันสำเร็จรูปได้เอง ส่งผลให้ประเทศไทยขาดกลไกควบคุมราคาภายในประเทศ
 

4 แนวทางแก้น้ำมันแพงให้ยั่งยืน

แนวทางการปฏิรูปราคาน้ำมันเชื้อเพลิงของไทยควรครอบคลุมทั้งในระยะสั้น และในระยะยาว ใน 4 ประเด็นที่สำคัญ ได้แก่

1.กำหนดนิยาม “วิกฤตพลังงาน” ในกฎหมายอย่างชัดเจน ใช้เกณฑ์เชิงปริมาณ เช่น ราคาน้ำมันเพิ่มขึ้นกิน 40% ภายใน 3 เดือน หรือเงินเฟ้อเกินเกณฑ์กำหนด

2.ปรับโครงสร้างภาษีและเงินส่งเข้ากองทุนให้โปร่งใส ลดความซ้ำซ้อน และสร้างกลไกการลดภาษีชั่วคราวเมื่อราคาน้ำมันโลกสูงขึ้น

3.ทบทวนการใช้ราคาน้ำมันสำเร็จรูปตลาดสิงคโปร์เป็นฐานอ้างอิง โดยสร้างดัชนีราคาภายในประเทศที่สะท้อนต้นทุนจริงของโรงกลั่น

4.ยกเลิกกองทุนน้ำมันและเปลี่ยนเป็นระบบสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ (SPR) เพื่อมีน้ำมันสำรองในประเทศสำหรับการระบายน้ำมันสำรองจากคลังเข้าสู่ตลาดเพื่อลดแรงกดดันของราคาเมื่อราคาน้ำมันโลกปรับตัวสูง และลดผลกระทบต่อภาระค่าครองชีพของประชาชน
 

Strategic Petroleum Reserve (SPR) หรือ “คลังสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์” คืออะไร

Strategic Petroleum Reserve (SPR) คือระบบจัดเก็บน้ำมันสำรองระดับชาติ ที่รัฐบาลเก็บไว้สำหรับใช้ในภาวะฉุกเฉินหรือวิกฤตด้านพลังงาน โดย SPR จะถูกควบคุมและบริหารโดยหน่วยงานรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมาย เก็บน้ำมันไว้ในสถานที่ปลอดภัย มีระบบควบคุมอย่างเข้มงวด

วัตถุประสงค์หลักคือรองรับวิกฤตด้านพลังงานจากเหตุการณ์ไม่คาดคิด เช่น สงคราม การปิดเส้นทางขนส่ง หรือภัยธรรมชาติ เพื่อให้ประเทศมีน้ำมันเพียงพอในภาวะฉุกเฉิน นอกจากนี้ SPR ยังมีบทบาทรักษาเสถียรภาพราคาน้ำมันในประเทศ ด้วยการระบายน้ำมันจากคลังเพื่อลดแรงกดดันต่อราคาตลาดในภาวะราคาผันผวนสูง อีกทั้งช่วยเสริมสร้างอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและการเมืองด้านพลังงานในเวทีระหว่างประเทศ

ประชาชนจะได้รับประโยชน์โดยตรงจากระบบ SPR ในรูปแบบที่โปร่งใสและไม่ถูกแทรกแซงราคาอีกต่อไป ทำให้ราคาน้ำมันสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ลดความผันผวน และไม่ต้องแบกรับภาระหนี้จากการอุดหนุนราคาน้ำมันเช่นในอดีต

แนวคิดเชิงนโยบายของกระทรวงพลังงานต่อ SPR

แนวคิดการสำรองน้ำมันในประเทศไทย ไม่ใช่ความคิดใหม่เสียทีเดียว เนื่องจากปัจจุบันประเทศไทยมีการสำรองน้ำมันในรูปแบบ น้ำมันสำรองภาคบังคับ” โดยให้ภาคเอกชนสำรองน้ำมันเชิงพาณิชย์ในปริมาณที่กฎหมายกำหนด ซึ่งมีความเพียงพอรองรับการใช้งานได้เพียงราว 25 วัน[1] อย่างไรก็ดี ระบบนี้จำกัดอำนาจรัฐในการบริหารจัดการน้ำมันสำรอง โดยสามารถเข้าไปดำเนินการได้เฉพาะในกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรืออยู่ภายใต้กฎอัยการศึกเท่านั้น ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่มีความรุนแรงแต่มีโอกาสการเกิดที่น้อยกว่า “วิกฤตพลังงาน”

ดังนั้นการต่อยอดแนวคิดในการสำรองน้ำมันภาคบังคับ สู่ระบบการสำรองน้ำมัน SPR จึงเป็นอีกตัวเลือกเชิงนโยบายที่ตอบสนองต่อวิกฤตการณ์ทางด้านพลังงานที่มีโอกาสการเกิดที่มากกว่าสถานการณ์สงคราม พร้อมทั้งเพิ่มระยะเวลาการสำรองน้ำมันดิบสำหรับการผลิตใช้งานภายในประเทศไม่น้อยกว่า 90 วัน ซึ่งสอดคล้องกับมาตรฐานของ International Energy Agency (IEA) ที่ประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ใช้เป็นแนวทาง

ทั้งนี้รายละเอียดของการต่อยอดมาตรการ กระทรวงพลังงานยังคงจำเป็นที่จะต้องทำการศึกษาทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และรูปแบบ SPR ที่ใช้งานจริงในต่างประเทศ เพื่อออกแบบให้ระบบมีความสอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจและการบริหารจัดการของไทย

น้ำมันสำรองมาจากไหน ?

หากประเทศไทยสำรองน้ำมันไว้ใช้ 90 วันตามแนวคิดระบบการสำรองน้ำมัน SPR  จะสามารถเก็บน้ำมันจาก 3 ช่องทางดังนี้

1.ค่าภาคหลวง ตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 มาตรา 82 และ 83 รัฐมนตรีสามารถสั่งให้ผู้รับสัมปทานเสียค่าภาคหลวงเป็นน้ำมันแทนตัวเงินได้ ประเทศไทยจำหน่ายปิโตรเลียมส่งออกวันละ 19 ล้านลิตร หากเก็บเป็นน้ำมันสำรอง 12.5% จะได้วันละประมาณ 2.4 ล้านลิตร

2.ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในโครงสร้างราคาน้ำมัน โดยเฉพาะจากกองทุนน้ำมัน ที่เดิมประชาชนรับภาระนั้นภาครัฐอาจพิจารณาให้ผู้ประกอบการรับภาระส่วนนี้แต่แทนที่จะเก็บในรูปแบบภาษีแต่เปลี่ยนเป็นนำเงินในปริมาณเท่ากันไปซื้อน้ำมันสำรอง 

3.เวลาที่ใช้ในการเก็บน้ำมันสำรอง 90 วัน ปัจจุบันประเทศไทยพบว่ามีการใช้น้ำมันดิบประมาณ 170 ล้านลิตรต่อวัน โดยกำหนดให้มีสำรองน้ำมัน SPR ไว้ 90 วัน ดังนั้นจะต้องมีการเก็บไว้ที่ประมาณ 14,000 ล้านลิตร  ซึ่งการปรับเปลี่ยนค่าภาคหลวง และ ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ในโครงสร้างราคาน้ำมันมาเป็นน้ำมันสำรอง จะต้องใช้เวลาในเก็บเข้าคลัง

แผนภูมิที่ 1 โครงสร้างราคาน้ำมันเชื้อเพลิงตามกลุ่มต้นทุน

หมายเหตุ : อ้างอิงตามโครงสร้างราคาน้ำมันดีเซลหมุนเร็ว วันที่ 17 มีนาคม 2568

นอกจากนั้น การจัดเก็บน้ำมันในปริมาณกว่า 14,000 ล้านลิตร เป็นอีกหนึ่งความท้าทายของนโยบายการสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ ปี 2567 ประเทศไทย

มีปริมาณความจุของคลังน้ำมันทั้งสิ้น 16,545 ล้านลิตร  เป็นคลังน้ำมันดิบที่ประมาณ 7,500 ล้านลิตร และน้ำมันสำเร็จรูปที่ประมาณ 9,000 ล้านลิตร ถึงแม้ว่าจะสะท้อนความเป็นไปได้ในการใช้คลังน้ำมันที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์มากขึ้น แต่ควรพิจารณา ถึงความเหมาะสมของตำแหน่งที่ตั้งของคลังน้ำมัน ความพร้อมของโครงสร้างพื้นฐาน ความสามารถในการบริหารจัดการด้านความปลอดภัย รวมถึงต้นทุนในการบริหารและดูแลรักษาน้ำมันสำรองที่อาจแตกต่างกันในแต่ละพื้นที่

อย่างไรก็ตาม การสำรองน้ำมันเชิงยุทธศาสตร์ 90 วันเป็นนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อหลายภาคส่วน ดังนั้นสิ่งที่ควรคำนึงถึงในรายละเอียดของนโยบาย ภาครัฐควรชัดเจนใน 4 ประเด็นหลักก่อนดำเนินการ ได้แก่

การคิดต้นทุนบริหารจัดการ รัฐต้องประเมินต้นทุนกลั่นน้ำมัน ค่าขนส่ง ค่าจัดเก็บ ต้นทุนดอกเบี้ย รวมถึงค่าเสียโอกาสจากการใช้เงินนี้เพื่อกิจกรรมอื่น ผ่านการวิเคราะห์ความคุ้มค่าในระยะยาว

การกำกับดูแล ต้องมีกลไกกำกับดูแลที่โปร่งใส ป้องกันการเก็งกำไร และชัดเจนในบทบาทของการสำรองเพื่อความมั่นคงกับการค้า พร้อมศึกษาประสบการณ์จากต่างประเทศ

บทบาทหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง กำหนดบทบาทชัดเจน เช่น กระทรวงพลังงานด้านนโยบาย บริหารงบประมาณ และเอกชนจัดเก็บน้ำมัน เสริมสร้างความร่วมมือเพื่อประโยชน์สูงสุดในเชิงนโยบาย

ผลกระทบต่อต้นทุนผู้ประกอบการ และรายได้ภาครัฐจากการปรับภาษี เมื่อเปลี่ยนเป็นภาระการจัดเก็บน้ำมันสำรองไปให้ผู้ประกอบการ อาจทำให้ต้นทุนของผู้ประกอบการเพิ่มขึ้น และส่งผลให้ราคาน้ำมันปรับสูงขึ้นในระยะยาว ขณะเดียวกัน ค่าภาคหลวงที่จะปรับภาษีเป็นน้ำมันนั้น รัฐจะสูญเสียรายได้จากภาษี

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

ออกกฎหมายเฉพาะสำหรับ SPR เพื่อกำหนดบทบาทของหน่วยงานที่รับผิดชอบ หลักเกณฑ์การใช้ และสร้างกลไกบริหารที่โปร่งใส ตรวจสอบได้

วางแผนการสำรองแบบขั้นบันได เริ่มจากเป้าหมายขั้นต่ำ 30 วัน และขยายสู่ 90 วันในระยะยาว โดยประเมินความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานและงบประมาณอย่างรอบคอบ

ส่งเสริมความร่วมมือกับภาคเอกชน โดยเฉพาะธุรกิจพลังงานรายใหญ่ ผ่านรูปแบบการลงทุนร่วม (PPP) เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบจัดเก็บน้ำมันอย่างยั่งยืน