ปฏิรูปค่าไฟฟ้า : ก้าวแรกสู่ราคาไฟฟ้าที่เป็นธรรมและยั่งยืน

บทความโดย ดร. อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ กรณ์ อำนวยพาณิชย์ และชาคร เลิศนิทัศน์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

4.15 บาทต่อหน่วยเป็นค่าไฟฟ้าที่คนไทยจ่ายในปัจจุบัน แต่แท้จริงแล้วต้นทุนค่าไฟสูงถึง 5.49 บาทต่อหน่วย โดยราคาต้นทุนนี้ได้รวมภาระต้นทุนค่าผลิตไฟฟ้าและจัดหาก๊าซในอดีตด้วย เนื่องจากสถานการณ์ค่าเชื้อเพลิงหลักอย่างก๊าซธรรมชาติ เพิ่มสูงขึ้นจากกรณีสงครามรัสเซีย-ยูเครนในช่วงต้นปี 2565 การเพิ่มขึ้นของราคาก๊าซในครั้งนั้นสะท้อนถึงความเสี่ยงทางด้านพลังงานในมิติอื่นที่นอกเหนือจาก “ความมั่นคง” แต่เป็นเรื่องของ “ราคา” ที่อาจเพิ่มขึ้นสูงเมื่อใดก็ได้จากการที่เชื้อเพลิงหลักของประเทศต้องมีการพึ่งพิงแหล่งทรัพยากรในต่างประเทศอย่างก๊าซธรรมชาติเป็นหลัก

แม้ต้นทุนโดยรวมของไฟฟ้าสูงขึ้น แต่เพราะเหตุใดภาครัฐถึงทำให้ราคาค่าไฟฟ้าที่เรียกเก็บจากประชาชนต่ำกว่าต้นทุนได้?

เป็นเพราะปัจจัยสำคัญมาจากแนวนโยบายของภาครัฐในช่วงเวลาที่ผ่านมา มีการจ่ายหนี้ส่วนต่างค่าเชื้อเพลิงพลังงานที่เพิ่มมากขึ้นผ่านทางการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) และ ปตท.ที่ทำหน้าที่ในการรับภาระหนี้ดังกล่าว โดยทยอยส่งคืนหนี้ในช่วงเวลาที่ราคาก๊าซธรรมชาติลดลงผ่านสูตรการคิดค่า Ft ที่มีการประกาศรับฟังความคิดเห็นในทุกไตรมาส ซึ่งอาจจะใช้เวลาอีกหลายปีกว่าที่หนี้ก้อนดังกล่าวจะถูกคืนทั้งหมด หากยังมีการตรึงราคาค่าไฟฟ้าอย่างต่อเนื่องตามนโยบายของภาครัฐ

ตรึงราคาวันนี้ ยืดหนี้-จ่ายเพิ่มวันหน้า

ภายใต้ข้อจำกัดด้านต้นทุนพลังงานที่มีสัดส่วนก๊าซธรรมชาติที่สูง อีกข้อเสนอสำคัญของภาครัฐในการลดค่าไฟฟ้าในระยะสั้นคือการเสนอยกเลิกการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน หรือที่รู้จักกันในชื่อของค่า Adder และ Feed-in Tariff (FiT) ซึ่งจะช่วยให้ค่าไฟฟ้าลง 17 สตางค์ต่อหน่วย

อย่างไรก็ตาม มาตรการนี้ท้ายที่สุดจะเป็นเพียงการลดค่าไฟในระยะสั้นเท่านั้น เนื่องจาก โครงการ Adder และ FiT ส่วนใหญ่กำลังจะหมดอายุลงอยู่แล้ว และไม่ได้ส่งผลกระทบต่อโครงสร้างค่าไฟฟ้าในระยะยาว ดังนั้นปัญหาที่สำคัญคือโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าของประเทศไทยในปัจจุบันไม่สามารถสะท้อนต้นทุนการผลิต การจัดส่งและการจำหน่ายที่แท้จริง ซึ่งนำไปสู่ภาระหนี้สะสมและต้นทุนทางเศรษฐกิจ ทั้งในระดับประชาชน ภาคอุตสาหกรรม และภาคพลังงาน

เมื่อพิจารณาโครงสร้างค่าไฟฟ้าในปัจจุบันรวมกับต้นทุนทั้งหมดในการชำระหนี้ของ กฟผ. และ ปตท. จะพบว่า ราคาค่าไฟฟ้าที่แท้จริงจะสูงถึง 5.49 บาทต่อหน่วย แต่รัฐบาลยังคงตรึงราคาค่าไฟฟ้าไว้ที่ 4.15 บาทต่อหน่วย ซึ่งทำให้เกิด ส่วนต่างของต้นทุนที่ไม่ได้สะท้อนในราคาค่าไฟ

โดยเมื่อพิจารณาในรายละเอียดพบว่า 80% ของค่าไฟฟ้าปัจจุบันมาจากต้นทุนการผลิตไฟฟ้า (G) ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็นสองส่วนหลัก ได้แก่ ส่วนแรก 50% เป็นต้นทุนเชื้อเพลิง โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติ ซึ่งมีความผันผวนสูงและเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้ค่าไฟฟ้าสูงขึ้น ส่วนที่สอง 30% เป็นค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payment – AP) ซึ่งเป็นค่าที่ กฟผ. ต้องจ่ายให้โรงไฟฟ้าเอกชนตามสัญญา แม้ว่าจะไม่ได้เดินเครื่องผลิตไฟฟ้าตลอดเวลา
 

ข้อเท็จริงข้างต้นแสดงให้เห็นว่าการตรึงราคาค่าไฟฟ้าในระดับต่ำ ไม่ได้ช่วยลดต้นทุนที่แท้จริง แต่เป็นเพียงการเลื่อนภาระหนี้ออกไปในอนาคต ซึ่งหมายความว่าประเทศไทยจะต้องเผชิญกับต้นทุนพลังงานที่สูงขึ้นในระยะยาว ซึ่งอาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อทุกภาคส่วนดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าอย่างเป็นธรรมจึงเป็นสิ่งจำเป็น โดยการปรับโครงสร้างในระยะสั้นที่สามารถเริ่มต้นได้ทันทีประกอบด้วย 4 ประการที่สำคัญ

4 ข้อเสนอปรับโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้า

ประการแรก เร่งปรับโครงสร้างราคาก๊าซธรรมชาติให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงผ่านกลไกตลาด เนื่องจากก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลักที่ใช้ผลิตไฟฟ้าเกือบ 60% ของประเทศ แต่ปัจจุบันราคาก๊าซที่ใช้ผลิตไฟฟ้า (Pool Gas) ไม่ได้สะท้อนกลไกทางด้านราคา ซึ่งอาจส่งผลให้ค่าไฟฟ้าสูงกว่าที่ควรจะเป็น โดยผู้นำเข้าก๊าซที่สามารถจัดหาในราคาต่ำที่สุด ควรได้รับการจัดสรรปริมาณมากสุด เพื่อสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรม และผู้จัดการก๊าซ (Pool Manager) ควรมีบทบาทชัดเจนในการรวบรวมข้อมูลจากผู้จัดหาก๊าซธรรมชาติ (Shipper) ทุกราย เพื่อให้การกำหนดราคา Pool Gas เป็นธรรม ไม่เอื้อประโยชน์ต่อผู้เล่นรายใดรายหนึ่ง และมีมาตรการป้องกันการผูกขาด

ประการที่สอง เร่งปรับปรุงโครงสร้างค่าผ่านท่อและโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานให้สะท้อนการใช้งานจริง เนื่องจากระบบท่อส่งก๊าซเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มีการใช้งานและสร้างเพิ่มเติมตลอดเวลา แต่ระบบการคิดค่าธรรมเนียมปัจจุบันยังคงเป็นแบบเหมารวม ทำให้ต้นทุนบางส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับภาคไฟฟ้าโดยตรงถูกส่งผ่านไปในค่าไฟของประชาชน ดังนั้นการคิดค่าผ่านท่อให้สะท้อนเฉพาะโครงการที่ดำเนินการจริง ไม่ใช่การคิดอัตราเหมารวมที่อาจทำให้ต้นทุนสูงเกินจำเป็น และควรมีการตรวจสอบและประเมินความจำเป็นของการลงทุนในท่อก๊าซใหม่ เพื่อป้องกันการสร้างภาระต้นทุนโดยไม่จำเป็น

ประการที่สาม เร่งแยกสินทรัพย์ทางบัญชีของ LNG Terminal อย่างชัดเจน เนื่องจาก LNG Terminal 1 และ 2 ยังมีความสามารถในการรองรับ (Capacity) ก๊าซเหลวที่นำเข้ามาและใช้สำหรับการผลิตไฟฟ้า อย่างไรก็ตามเพื่อความมั่นคง การลงทุนก่อสร้าง LNG Terminal 3 เพิ่มเติมในปัจจุบันจึงสามารถดำเนินการได้ แต่เนื่องจากโอกาสที่จะใช้ LNG Terminal ทั้ง 3 อย่างเต็มศักยภาพนั้น มีโอกาสเป็นไปได้น้อย จึงควรมีการแยกสินทรัพย์ทางบัญชีให้ชัดเจนสำหรับการใช้งาน LNG Terminal เพื่อไม่ให้ต้นทุนในการสร้าง LNG Terminal และต้นทุนในแปรสภาพก๊าซที่ไม่ได้ใช้ในการภาคการผลิตไฟฟ้าสำหรับประชาชน ถูกส่งผ่านอย่างไม่เป็นธรรมในรูปค่าไฟ

ประการสุดท้าย เร่งปฏิรูปหลักการคิดค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payment – AP) ที่เป็นรูปธรรม เนื่องจากในปี 2023 กำลังการผลิตไฟฟ้าในระบบสูงกว่าการใช้จริงถึง 47% (Dependable reserve อยู่ที่ 26-30%) ซึ่งสูงกว่าระดับสำรองตามกฎหมายที่ 15% ส่งผลให้ข้อมูล ณ เดือน กันยายน 2567  มีโรงไฟฟ้าเอกชนขนาดใหญ่ (IPP) 7 แห่งจาก 13 แห่งไม่ได้เดินเครื่องผลิตไฟฟ้าเลย แต่ประชาชนยังต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่าย

ดังนั้นการประเมินความต้องการใช้ไฟฟ้าที่แม่นยำขึ้นเพื่อลดปริมาณไฟฟ้าสำรองที่มากเกินความจำเป็น และชะลอการสร้างโรงไฟฟ้าที่ไม่จำเป็น จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการปฏิรูปหลักคิดค่าความพร้อมจ่าย รวมถึงเร่งปรับรูปแบบสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA) ให้โรงไฟฟ้าร่วมรับผิดชอบต้นทุนการก่อสร้าง เช่น โรงไฟฟ้าที่ทดแทนโรงเก่าที่หมดอายุ เพื่อลดภาระค่าความพร้อมจ่าย (AP)

โครงสร้างค่าไฟฟ้าที่ไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงในปัจจุบัน นอกจากสร้างต้นทุนและความเสี่ยงทางด้านเศรษฐกิจแล้วนั้น ยังส่งผลต่อพฤติกรรมของภาคประชาชนและอุตสาหกรรมทางอ้อมอีกด้วย เนื่องจากประชาชนจะขาดแรงจูงใจในการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้ต้นทุนรวมของระบบสูงขึ้นในระยะยาว และอาจนำไปสู่การปรับขึ้นค่าไฟฟ้าอย่างฉับพลันในอนาคต หรือแม้กระทั่งพฤติกรรมการใช้เครื่องใช้ไฟฟ้าประหยัดพลังงาน หรือการติดตั้งโซลาร์รูฟท็อป อาจไม่คุ้มค่าการลงทุน เพราะราคาค่าไฟฟ้าที่ถูกกดไว้ทำให้ผลตอบแทนจากการลดการใช้พลังงานลดลง ท้ายที่สุดภาครัฐจึงเลี่ยงไม่ได้ที่จะใช้งบประมาณในการอุดหนุนค่าไฟฟ้าต่อเนื่องไป ซึ่งเป็นการใช้ทรัพยากรที่อาจกระทบต่อการพัฒนาด้านอื่นในสังคม

ท้ายที่สุด การปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้ราคาสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ลดภาระหนี้สะสม และสร้างความเป็นธรรมในระบบพลังงาน เนื่องจากปัจจุบันราคาค่าไฟฟ้าของไทยได้รับผลกระทบจากราคาก๊าซธรรมชาติที่ผันผวนและนโยบายตรึงราคาของภาครัฐ ทำให้เกิดต้นทุนที่ต้องชำระในอนาคต แนวทางปฏิรูปข้างต้นเพื่อให้การบริหารกำลังผลิตไฟฟ้าอย่างมีประสิทธิภาพและการดำเนินมาตรการเหล่านี้จะช่วยลดต้นทุนไฟฟ้าในระยะยาวและปูทางสู่ตลาดไฟฟ้าเสรีที่เป็นธรรมมากขึ้น