พึงพินิจ "8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 5( จบ )

 

"นิชานท์  สิงหพุทธางกูร" และ "ธนันท์  ชาลดารีพันธ์" สองนักวิชาการ นำเสนองานวิจัย การพิจารณา "นายกฯ 8 ปี" ตามแนวการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ "เนชั่นทีวีออนไลน์"เห็นว่ามีเนื้อหาที่ชวนให้พิจารณาอย่างยิ่ง จึงขอนำเสนอเป็น

 

<<<อ่านประกอบ>>>

 

"8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 1

"8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 2

"8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 3

"8 ปี นายกฯ" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วงตอนที่ 4

 

ตอนที่ ๕

 

คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๑  เรื่อง ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาล  

คดีนี้เกิดจากคณะกรรมการกฤษฎีกาและสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย มีความเห็นขัดแย้งกันในเรื่องระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของสมาชิกเทศบาลในวาระเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐  กล่าวคือ ก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ สภาเทศบาลอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖  มาตรา ๑๖ วรรคหนี่ง บัญญัติให้สมาชิกสภาเทศบาลอยู่ในตำแหน่งได้คราวละห้าปี  แต่พอประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐  มาตรา ๒๘๕ วรรคห้า บัญญัติให้สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี จึงมีปัญหาว่า สมาชิกสภาเทศบาลซึ่งดำรงตำแหน่งต่อเนื่องมาในวาระเริ่มแรก จะดำรงตำแหน่งต่อจนครบวาระ ๕ ปีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ หรือ ๔ ปีตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐

คณะกรรมการกฤษฎีกา มีความเห็นว่า ปัญหานี้เป็นกรณีที่พระราชบัญญัติเทศบาลมีบทบัญญัติขัดหรือแย้งบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง จึงใช้บังคับมิได้ จะต้องใช้บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๕ วรรคห้า

 

 

 

ส่วนสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เห็นว่า เนื่องจากหลักการตีความกฎหมาย ถ้ากฎหมายใดมีผลย้อนหลังเป็นโทษย่อมไม่มีผลใช้บังคับ

 

 

นอกจากนั้นยังยกอ้างเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่จะมีการทอดระยะเวลาการใช้บังคับทั้งหมด กล่าวคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่จะต้องหมดสมาชิกภาพ หากไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี หรือการบังคับให้ต้องสังกัดพรรคการเมืองที่จะต้องลงสมัครในนามพรรคนั้น ๆ ไม่น้อยกว่า ๙๐ วัน ตามรัฐธรรมนูญ ก็ยังไม่ใช้บังคับกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดปัจจุบัน หรือคณะรัฐมนตรีซึ่งจะต้องมีจำนวน ๓๕ คน รวมนายกรัฐมนตรีอีก ๑ คน ตามรัฐธรรมนูญ ก็ยังไม่ใช้บังคับจนกว่าจะมีการเลือกตั้งชุดใหม่ ฯลฯ  ดังนั้นจะเห็นได้ว่า ในภาพรวมของรัฐธรรมนูญมีเจตนาที่จะไม่ให้มีผลกระทบกระเทือนถึงสถานะขององค์กรต่าง ๆ ที่มีอยู่ตามข้อกำหนดหรือข้อกฎหมายเดิมแต่อย่างใด จึงเห็นว่า สมาชิกสภาเทศบาลที่ได้รับเลือกตั้งมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ควรจะมีวาระการดำรงตำแหน่งตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง คือ คราวละ ๕ ปี

 

 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไว้ว่า

 

...เนื่องจากรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖ ได้บัญญัติว่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”  และมาตรา ๒๘๕ วรรคห้า ได้บัญญัติว่า “สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น มีควาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี”  และรัฐธรรมนูญไม่มีบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งได้รับการเลือกตั้งก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้มีผลใช้บังคับแต่อย่างใด  ดังนั้น การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติให้สมาชิกสภาเทศบาลอยู่ในตำแหน่งได้คราวละห้าปี จึงเป็นบทบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและไม่มีผลใช้บังคับตามมาตรา ๖ ของรัฐธรรมนูญ  ประกอบกับกรณีนี้มิใช่เป็นเรื่องกฎหมายที่มีผลย้อนหลัง แต่เป็นเรื่องกฎหมายที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดขอประเทศ

 

 

จะเห็นว่า ปัญหาวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาลนั้น ศาลถือเป็นปัญหาเกี่ยวกับการใช้บังคับบทบัญญัติที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เรื่องกฎหมายที่มีผลย้อนหลัง ซึ่งแสดงว่า บทบัญญัติมีความสำคัญเป็นลำดับแรก  ดังนั้นเมื่อในบทเฉพาะกาลไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาล จึงทำให้วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาลต้องเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มิใช่ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ

 

ประเด็นของคดีนี้ ไม่ได้เป็นปัญหาว่าจะเริ่มนับการดำรงตำแหน่งสมาชิกเทศบาลเมื่อใด เมื่อได้รับเลือกตั้ง หรือเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ  แต่ปัญหามีว่า จะใช้บังคับบทบัญญัติว่าด้วยวาระการดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ หรือตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐  

 

เมื่อนำมาพิจารณาประเด็นการใช้บังคับมาตรา ๑๗๐ วรรคสอง ประกอบมาตรา ๑๕๘ วรรคสี่ กับนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีตามมาตรา ๒๖๔ ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ ก็อาจพิจารณาตามสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยได้ว่า ที่มาของนายกรัฐมนตรีดังกล่าว จะให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗ หรือตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ เพราะหากใช้บังคับบทบัญญัติว่าด้วยที่มาของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา ๑๕๘ ก็อาจเป็นการใช้บังคับกฎหมายย้อนหลัง  

 

แต่แน่นอนว่า ถ้าพิจารณาจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔/๒๕๔๑ จะไม่ถือเป็นการใช้บังคับบทบัญญัติย้อนหลัง และอาศัยบทบัญญัติเฉพาะกาลมาตรา ๒๖๔ ที่ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวคือ มาตรา ๑๕๘  นอกจากนั้นยังมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๖๐ ด้วย

 

เมื่อพิจารณามาตรา ๒๖๔ วรรคสอง ก็จะเห็นว่า ในเมื่อคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๖๐ มีบางกรณีที่สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า หากใช้บังคับทุกกรณีตามบทบัญญัติ จะทำให้รัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีดังกล่าวขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้าม ซึ่งทำให้ต้องพ้นจากตำแหน่งในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ จึงได้บัญญัติยกเว้นใช้บังคับกรณีดังกล่าว

 

นอกจากนั้น เมื่อมาเป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ให้พ้นจากตำแหน่งเมื่อคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกของรัฐธรรมนูญเข้ารับหน้าที่ กับจะพ้นจากตำแหน่งหรือความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวในระหว่างการดำรงตำแหน่ง หรือก่อนที่คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่นั้นจะเข้ารับหน้าที่ ก็ให้เป็นไปตามมาตรา ๑๗๐ สำหรับการสิ้นสุดลงของรัฐมนตรีก็ให้เป็นไปตามวรรคหนึ่ง ส่วนนายกรัฐมนตรีก็เพิ่มตามวรรคสอง ด้วย  ส่วนกรณีต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาด ก็ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งส่งเรื่องศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามวรรคสาม

 

คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๑ นี้ มีคำวินิจฉัยส่วนตน ๒ เรื่องจากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ๒ ท่านที่น่าสนใจ คำวินิจฉัยส่วนตนฉบับแรกเป็นของนายประเสริฐ  นาสกุล มีความตอนหนึ่งว่า

 

รัฐธรรมนูญ หมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่นมีข้อยกเว้นในบทเฉพาะกาลอยู่แล้วหลายเรื่อง คือ มาตรา ๓๒๗ (๙) มาตรา ๓๓๔ (๑) และ (๔) และมาตรา ๓๓๕ (๗) และ (๘)  แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า มาตรา ๒๘๕ ซึ่งมีอยู่แปดวรรค มีเพียงสองวรรค ซึ่งบัญญัติว่า “สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง” และ วรรคสาม ซึ่งบัญญัติว่า “คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น”  โดยมีข้อยกเว้นอยู่สองแห่ง คือ 

 

ในบทเฉพาะกาล มาตรา ๓๓๕ (๗) หนึ่งแห่งว่า “มิให้นำบทบัญญัติ มาตรา ๒๘๕ วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับกับสมาชิกหรือผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นสมาชิกหรือผู้บริหารโดยตำแหน่ง และดำรงตำแหน่งอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าจะครบวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าว”
    

และในบทเฉพาะกาล มาตรา ๓๓๔ (๔) อีกหนึ่งแห่งว่า “ให้ดำเนินการให้มีคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นตามมาตรา ๒๘๕ วรรคสาม ให้ครบถ้วนภายในสองปี นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ เว้นแต่เป็นกรณีตามมาตรา ๓๓๕ (๗)”
    

สรุปได้ชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๕ ซึ่งมีบทบัญญัติทั้งหมดรวมแปดวรรคด้วยกัน บทบัญญัติวรรคหนึ่ง วรรคสี่ วรรคห้า วรรคหก วรรคเจ็ด และวรรคแปด ไม่มีข้อยกเว้นใด ๆ ทั้งสิ้น  วรรคสองถูกยกเว้นโดยมาตรา ๓๓๕ (๗)  ส่วนวรรคสามถูกยกเว้นโดยมาตรา ๓๓๔ (๔) และมาตรา ๓๓๕ (๗)  สำหรับวรรคห้า ซึ่งเป็นปัญหานี้ไม่มีบทเฉพาะกาลยกเว้นไว้แต่อย่างใด  ดังนั้น

 

ต้องถือว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติ มาตรา ๒๘๕ ไว้ชัดเจนและรอบคอบแล้ว  บทบัญญัติวรรคใดจะให้มีข้อยกเว้นก็ได้ บัญญัติไว้ชัดเจนแล้ว ไม่มีปัญหาแต่อย่างใดอีก

 

จะเห็นว่า นายประเสริฐ  นาสกุล ได้ใช้วิธีนำบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นมาพิจารณา ซึ่งทำให้เห็นว่า บทเฉพาะกาลได้ยกเว้นไว้หลายกรณี  เมื่อพิจารณามาตรา ๒๖๔ วรรคสองของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ รัฐธรรมนูญก็ยกเว้นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามไว้หลายกรณี

 

อีกคำวินิจฉัยหนึ่ง เป็นของศาสตราจารย์ โกเมน  ภัทรภิรมย์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ มีความตอนหนึ่งว่า

 

สำหรับข้ออ้างของสมาคมสันนิบาตเทศบาลฯ ว่าตามหลักการตีความกฎหมาย ถ้ากฎหมายใดมีผลย้อนหลังเป็นโทษ ย่อมไม่มีผลใช้บังคับนั้น  เป็นหลักการตีความที่ใช้ในกฎหมายอาญาสารบัญญัติซึ่งมีที่มาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๓๒ ว่า "บุคคลจะไม่ต้องรับโทษอาญาเว้นแต่จะได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่บุคคลนั้นจะหนักกว่าโทษที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำผิดมิได้" ซึ่งประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒ ก็บัญญัติหลักนี้ไว้เช่นเดียวกันว่า "บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้น บัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่ผู้กระทำความผิดนั้น ต้องเป็นโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย"

 

ซึ่งเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๓๒ และประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒ บัญญัติถึงแต่เรื่องความผิดและโทษ จึงเป็นเรื่องทางอาญาเท่านั้นว่า ต้องใช้ “กฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำความผิด” ซึ่งเป็นการนำเอาหลักกฎหมายในทางอาญาที่ว่า กฎหมายอาญาไม่มีผลย้อนหลังมาบัญญัติไว้  หลักกฎหมายไม่มีผลย้อนหลังนั้นไม่ใช่กรณีที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติ หรือกฎหมายอื่น คงใช้เฉพาะในกรณีความผิดทางอาญาเท่านั้น  ปัญหาว่าวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่น (เทศบาล) จะมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี หรือคราวละห้าปี มิใช่ปัญหาความผิดทางอาญา จึงไม่อาจนำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๓๒ หรือประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒ มาใช้กับกรณีนี้

 

จะเห็นว่า ศาสตราจารย์ โกเมน  ภัทรภิรมย์ ได้ใช้วิธีนำบทบัญญัติว่าด้วยการใช้หลักกฎหมายที่มีผลย้อนหลังมาพิจารณา แล้วชี้ให้เห็นว่า กรณีวาระหรือระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนั้น จะใช้หลักกฎหมายมีผลย้อนหลังมาพิจารณาไม่ได้

 

สรุปแล้ว การพิจารณาว่า พลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชา ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบ ๘ ปีในวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๖๕ หรือไม่นั้น  เมื่อพิจารณาตามแนวการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ก็จะเห็นว่า นับระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง มาตรา ๒๖๔ จะเริ่มนับเมื่อได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๗ ตามบทบัญญัติมาตรา ๒๖๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง โดยพิจารณาประกอบกับมาตรา ๑๕๘  และการพิจารณาบทบัญญัติในบทเฉพาะกาลว่าด้วยการให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ กับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗ มาดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรก  รวมทั้งประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ส่วนที่เกี่ยวกับพระบรมราชโองการแต่งตั้งรัฐมนตรี
    

และเมื่อได้รับพระบรมราชโองการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีติดต่ออีกครั้งหนึ่ง เมื่อวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๖๒ ก็จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันครบ ๘ ปีในวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๖๕